釋字第 760 號 【警察三等特考職務任用資格差別待遇案】
事實背景
1.聲請人林慶昌等13人（下稱聲請人一）為91至93年公務人員特種考試警察人員考試三等考試（下稱警察三等特考）筆試錄取人員，依各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，經內政部警政署（受委託辦理錄取人員訓練機關，下稱警政署）安排至臺灣警察專科學校接受訓練，期滿成績及格後，分發從事警員工作。聲請人一申請比照考試院中華民國98年8月17日98考台訴決字第143號訴願決定，安排渠等至警大受訓4個月以上，均遭否准。經用盡審級救濟途徑後，於103年4月9日向本院聲請解釋憲法，主張確定終局判決所適用之系爭規定，有牴觸憲法之疑義。
2.聲請人黃士峯等4人（下稱聲請人二）為94、98及99年警察三等特考筆試錄取人員，依各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，亦經警政署安排至警專接受訓練。期滿成績及格後，從事警員工作。聲請人二嗣於100年12月經內政部安排至警大接受為期4個月之特別訓練合格後，復於同年月向內政部申請比照前揭訴願決定意旨，將其改分發警正四階巡官或相當於巡官第九序列職務，均遭否准。經用盡審級救濟途徑後，於103年4月9日向本院聲請解釋憲法，主張確定終局判決所適用之系爭規定，有牴觸憲法之疑義。
解釋文
警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。
行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。
解釋理由書
聲請人林慶昌等13人（下稱聲請人一）為91至93年公務人員特種考試警察人員考試三等考試（公務人員特種考試警察人員考試三等考試，下稱警察三等特考）筆試錄取人員，依各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，經內政部警政署（受委託辦理錄取人員訓練機關，下稱警政署）安排至臺灣警察專科學校（原稱臺灣警察學校，嗣於77年升格，下稱警專）接受訓練。期滿成績及格後，分別經警政署分發至各警察局服務，從事警員工作。聲請人一主張略稱：依警察人員人事條例第11條第2項規定（下稱系爭規定），巡官職務之任用資格除經警察人員考試及格外，尚須經警察大學畢業或訓練合格。惟渠等通過警察人員考試後，因僅經警專受訓合格，致不符巡官職務之任用資格，與同批考試錄取人員中已具中央警察大學（原稱中央警官學校，嗣於84年更名，下稱警大）學歷者一律派任巡官相較，形成派任職務及陞遷之不平等。經申請比照考試院中華民國98年8月17日98考台訴決字第143號訴願決定，安排渠等至警大受訓4個月以上，均遭否准。嗣對原處分不服，先後提起訴願及行政訴訟，經最高行政法院102年度判字第156號判決（下稱確定終局判決一）以上訴為無理由駁回確定。
聲請人黃士峯等4人（下稱聲請人二）為94、98及99年警察三等特考筆試錄取人員，依各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，亦經警政署安排至警專接受訓練。期滿成績及格後，分別經警政署分發至各警察局服務，從事警員工作。聲請人二嗣於100年12月經內政部安排至警大接受為期4個月之特別訓練合格後，復於同年月向內政部申請比照前揭訴願決定意旨，將其改分發警正四階巡官或相當於巡官第九序列職務，均遭否准。聲請人二不服，分別提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會分別復審決定駁回，合併提起行政訴訟，經最高行政法院102年度判字第38號判決（下稱確定終局判決二）以上訴為無理由駁回確定。
聲請人一及二分別認確定終局判決一及二所適用之系爭規定，有牴觸憲法之疑義，向本院聲請解釋憲法。核聲請人一部分，系爭規定確為確定終局判決一所適用；聲請人二部分，系爭規定為確定終局判決二所引用並予論述，亦應認為該判決所適用。是聲請人一及二之聲請均與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符，應併予受理。爰作成本解釋，理由如下：
憲法第18條規定人民有應考試服公職之權，旨在保障人民有依法令經由公開競爭之考試程序，取得擔任公職之資格，進而參與國家治理之權利。應考試服公職之權為廣義之參政權，人民應有以平等條件參與公共職務之權利與機會。為實踐此一憲法意旨，國家須設有客觀公平之考試制度，並確保整體考試結果之公正，其保障範圍包含公平參與競試與受訓練完足考試程序以取得任官資格、職務任用資格、依法令晉敘陞遷，以及由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第429號、第575號、第605號、第611號、第682號及第715號解釋參照）。警察人員為依法定程序考試訓練、任官授階，並依警察法等相關法令執行警察任務之人員，自屬憲法第18條所稱之公職。警察人員之人事制度雖採官、職分立制，官受保障，職得調任（警察人員人事條例第4條參照），然人民參加同一警察人員考試筆試錄取並經訓練期滿成績及格者，其所取得之任官資格及職務任用資格，仍應符合憲法第7條保障平等權之意旨。
憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第682號、第694號及第701號解釋參照）。鑑於應考試服公職權為廣義之參政權，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符。
依警察人員人事條例第12條第1項第3款規定，警察三等特考筆試錄取並經訓練期滿成績及格者，取得警正四階之任官資格。系爭規定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」使通過警察三等特考之警大或警官學校畢業生即取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務任用資格；至非警大或警官學校畢業之通過警察三等特考者，則須經警大或警官學校訓練合格（警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款參照），始能取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務任用資格（如警正四階巡官，參見警察官職務等階表乙、地方警察、消防機關學校職務等階表之九，如附件）。易言之，警察三等特考之及格人員雖一律取得警正四階之任官資格，其所得任用之職務，以臺北市、高雄市政府警察局為例（乙、地方警察、消防機關學校職務等階表之九），應可包含警員、巡佐、警務佐、巡官、警務員、督察員、警務正。惟其中警大或警官學校畢業者，於初任警察人員時即得被任用為警正四階之前揭所有職務，但非警大或警官學校畢業且未經警大或警官學校訓練合格者，即因不符合系爭規定前段所定資格，而無從被任用為警正四階之巡官、警務員、督察員、警務正。
查系爭規定就字面而言，仍允許非警大或警官學校畢業生有至警大或警官學校訓練合格後任用為巡官之機會，尚不能逕認構成非警大或警官學校畢業生之差別待遇。惟查系爭規定於65年1月17日制定公布時原為區別警官（原則上僅限於警大畢業生）與警員（原則上僅限於警專畢業生）之任用資格，自開放未具警察教育體系學歷之一般生（下稱一般生）報考警察三等特考後，並未配合修正；次查100年之前考取警察三等特考之一般生，均被安排至警專受訓，致無從取得派至警大完成考試訓練之機會。其間監察院曾糾正警政署，要求該署自92年起將警察三等特考錄取之一般生改安排至警大訓練，惟該署以行政一致性為由，仍繼續安排渠等至警專受訓。又考試院訴願會於98年作成前揭訴願決定，命原處分機關將提起該訴願之警察三等特考錄取之一般生安排至警大受訓4個月以上，然訓練合格後，警政署仍以該特別訓練既非屬警察教育條例所定之進修教育及深造教育，亦非屬警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款所稱之訓練，拒絕任用為職務等階最高列警正三階以上之警察官職務（含巡官）。綜上，系爭規定雖未明白區分警大畢業生與一般生，然經多年實際適用，就100年之前警察三等特考及格者之職務任用及後續晉升而言，已形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果。是系爭規定以有無經警大或警官學校畢業或訓練合格為區分標準，決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已構成對一般生之差別待遇，而須接受平等原則之檢驗。
警察人員考試開放一般生報考後，針對同一考試之錄取人員，國家自應提供其得任用職務所需之訓練，完足考試程序，以取得相同之官等及職務任用資格，始符合憲法保障人民得以平等條件參與公共職務之意旨。100年之前警察三等特考及格之一般生依法既與警大或警官學校畢業生相同取得警正四階之任官資格，則兩者間之職務任用與陞遷機會即應相同。系爭規定雖以「訓練合格」作為警大或警官學校畢業學歷之替代手段，卻未明確規定考試訓練機構，致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受考試錄取人員訓練，造成同批考試及格之一般生不僅於初派時即不得被任用為警正四階巡官，且後續陞遷須另經甄試與警大訓練合格始得晉升。
查警政署上開訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮（見警政署106年2月3日警署教字第1050184012號函復本院所附說明意見書第5頁）。按維持警察養成教育制度，設置警大及警專，乃為培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員，惟警察專業知識及技能之取得，警大及警專畢業並非唯一管道，警大或警官學校訓練合格亦可作為任用職務等階最高列警正三階以上職務所需之資格，自不得排除前揭考試筆試錄取之一般生得經由警大完足訓練取得擔任巡官資格之機會。次按容訓量僅係基於純粹行政成本之考量，難謂重要公益。至巡官等員額有限，只有部分考試及格人員得派任巡官，事所必然，無可厚非，惟本應從前揭考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。是將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受訓之手段，與擇優選才目的之達成間難謂具實質關聯。
綜上，系爭規定未明確規定考試訓練機構，致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序（警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款參照），使100年之前上開考試及格之一般生無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人一及二所遭受之不利差別待遇。例如安排聲請人一及二至警大完成必要之訓練，並於訓練及格後，取得任用為警正四階所有職務之資格。
【釋字第 760解釋重點摘要】
- 本案系爭規定警察人員人事條例第11條第2項規定，巡官職務之任用資格除經警察人員考試及格外，尚須經警察大學畢業或訓練合格。
- (編按：本案所涉權利及本案大法官採取中度以上之審查標準)應考試服公職權為廣義之參政權，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符。
- 依警察人員人事條例第12條第1項第3款規定，警察三等特考筆試錄取並經訓練期滿成績及格者，取得警正四階之任官資格。系爭規定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」使通過警察三等特考之警大或警官學校畢業生即取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務任用資格；至非警大或警官學校畢業之通過警察三等特考者，則須經警大或警官學校訓練合格（警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款參照），始能取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務任用資格
- 查系爭規定就字面而言，仍允許非警大或警官學校畢業生有至警大或警官學校訓練合格後任用為巡官之機會，尚不能逕認構成非警大或警官學校畢業生之差別待遇100年之前考取警察三等特考之一般生，均被安排至警專受訓，致無從取得派至警大完成考試訓練之機會。其間監察院曾糾正警政署，要求該署自92年起將警察三等特考錄取之一般生改安排至警大訓練，惟該署以行政一致性為由，仍繼續安排渠等至警專受訓。又考試院訴願會於98年作成前揭訴願決定，命原處分機關將提起該訴願之警察三等特考錄取之一般生安排至警大受訓4個月以上，然訓練合格後，警政署仍以該特別訓練既非屬警察教育條例所定之進修教育及深造教育，亦非屬警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款所稱之訓練，拒絕任用為職務等階最高列警正三階以上之警察官職務（含巡官）。
- (編按：本案屬於間接歧視，應受平等原則之檢驗)系爭規定雖未明白區分警大畢業生與一般生，然經多年實際適用，就100年之前警察三等特考及格者之職務任用及後續晉升而言，已形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果。是系爭規定以有無經警大或警官學校畢業或訓練合格為區分標準，決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已構成對一般生之差別待遇，而須接受平等原則之檢驗。
- (編按：目的合憲性部分)查警政署上開訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮。按維持警察養成教育制度，設置警大及警專，乃為培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員，惟警察專業知識及技能之取得，警大及警專畢業並非唯一管道，警大或警官學校訓練合格亦可作為任用職務等階最高列警正三階以上職務所需之資格，自不得排除前揭考試筆試錄取之一般生得經由警大完足訓練取得擔任巡官資格之機會。次按容訓量僅係基於純粹行政成本之考量，難謂重要公益。
- (編按：目的手段關聯性部分)，至巡官等員額有限，只有部分考試及格人員得派任巡官，事所必然，無可厚非，惟本應從前揭考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。是將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受訓之手段，與擇優選才目的之達成間難謂具實質關聯。
- (編按：違憲宣告)爭規定未明確規定考試訓練機構，致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序（警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款參照），使100年之前上開考試及格之一般生無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。
【釋字760號解釋黃大法官昭元提出，詹大法官森林加入之協同意見書】
一、本案所涉之歧視類型：差別影響歧視（間接歧視）
(一)多數意見認為系爭規定之所以違反平等權，並不是其規定在表面上即有差別對待（disparate treatment），而是「經多年實際適用」（解釋理由書第7段），使100年之前上開考試及格之一般生無法取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，而在此範圍內，宣告系爭規定違反平等權保障。上述意義下的歧視應該是本院歷來有關平等權解釋中，還不曾出現的新類型，雖然在比較憲法的學理及實踐上早已有之。過去本院解釋所認定的歧視，多為法律上歧視（de jure discrimination），也就是法規範本身在表面上（facially）就有差別對待（disparate treatment）。例如法規範使用種族等分類，並有差別對待的不同法律效果。至於本案所認定的歧視，則屬於：法規範本身在表面上中立（facially neutral），並未使用某項分類（如種族），然實際適用結果，卻對某些群體造成系統性的不利差別待遇，此即事實上歧視（de facto discrimination）。在比較法上，有稱為差別影響歧視（disparate impact discrimination） ，亦有稱為間接歧視（indirect discrimination） 。
(二)事實上歧視的類型：我國憲法第7條所禁止的歧視，是否包括事實上歧視（或稱事實上不平等）？向有爭議。本席認為，所謂事實上歧視，在概念上可能包括以下四種次類型：
（1）表面中立的國家法令之實際適用結果，發生系統性的差別影響，例如本案之情形。
（2）過去的國家歧視行為雖然已經結束，但其歧視後果（consequence）或影響（impact）（指事實性後果，而非規範效果）仍延續至今，例如過去曾存在的歧視女性或原住民法令雖然早已經廢除，甚至當初的被害人已經不復生存，但所造成的結構性不利影響（包括外溢至非實際被害人、跨世代的不利影響），至今猶然。
（3）私人所為之社會性歧視，因此對於某些群體人民造成長期、固定性的不利影響。
（4）先天或後天原因所致個人或群體的不利地位，例如身心障礙、貧窮、城鄉差距等因素所致之政經社地位的結構性不平等。
(三)本號解釋所認定的事實上歧視即屬上述第（1）種情形，也應該是爭議較小的類型。至於上述第（3）及（4）種類型，基於權力分立之考量，原則上應該先由政治部門（立法及行政機關）透過立法或預算等手段為第一次規制或救濟，較難由法院直接依據憲法平等權進行調整。至於上述第（2）種類型，則屬灰色空間。立法先行固然較妥，但仍有透過憲法解釋予以調整的空間。受限於原因案件事實，本號解釋先僅承認上述第（1）種類型。至於其餘類型就留待日後另有適當案例時，再一一認定或釐清。
(四)差別影響歧視的客觀要件：在方法上，即使認為憲法第7條的平等權保障及於本案所涉及的差別影響歧視，法院仍將面臨如何認定其成立要件及後續舉證等問題。在比較憲法的學理及實務上，類似本案的差別影響歧視要件夙有爭議，各國立場亦不完全相似。其中較無爭議的應該是客觀要件部分，一般而言，要認定差別影響歧視成立，必須是原本表面中立的法令之適用結果，對於某一群體人民，產生明顯不成比例的不利差別待遇。例如表面上採取某種無關種族身分的考試方法，結果是某一種族考生的錄取比例明顯不成比例地高於（或低於）其他種族。
(五)主觀要件：比較有歧異的是主觀要件部分，亦即是否要求立法者（或執法者）在制訂（或執行）相關法令時，應具有隱藏的歧視故意，始足以成立差別影響歧視，這則有不同立場。在美國，聯邦最高法院目前仍認為單單（solely）有不成比例的影響（disproportionate impact），仍不當然違反美國憲法增補條文第14條之平等保障；原告必需證明系爭法律或公權力措施具有主觀的歧視目的（purpose）或意圖（intent），才能證立有（憲法上的）差別影響歧視存在。但在法律層次，民權法（Civil Rights Act）及法院相關判決則不以上述主觀歧視故意為必要，而容許原告得僅憑存在有不成比例的差別影響，即主張被告違反法律上的平等保障。換言之，此種差別影響歧視將成為一種純考量適用結果的客觀歧視。
二、本案構成故意的差別影響歧視
本案先有立法院修法開放一般生報考警察，以增加警察來源之多元性；後有監察院、考試院兩個國家一級機關之分別糾正、訴願決定與協調補救措施，仍都無法打開一個國家三級機關（行政院內政部警政署）所構築的警大王國之偏門（相較於警大畢業之堂堂正門，警大訓練合格算是取得相同職務任用資格的偏門）。如此堅持，不僅顯示主管機關確實有主觀歧視故意，甚至可說是毫不掩飾的歧視敵意（hostility）。
三、系爭規定是否表面中立？
(一)系爭規定的分類及差別待遇：系爭規定在表面上其實就有分類及差別待遇，即限於「警大」畢業或訓練合格（畢業或結業）者，才能（但非必然）取得「職務等階最高列警正三階以上」之職務任用資格；假使只到警專接受考試訓練，就僅能取得「職務等階最高列警正四階以下」之職務任用資格。如對照本號解釋附件之「警察官職務等階表乙、地方警察、消防機關學校職務等階表之九」，即可得知：警正四階巡官與警正四階警員雖然在官等上同屬警正四階，然警正四階對於巡官職務而言，是有向上發展可能的樓地板（無須其他考試，即可升為警正三階）；對於警員而言，則屬到頂的天花板（非經另外考試，否則無從升為警正三階），這是系爭規定本身就已存在的表面差別對待。不過，由於系爭規定前段之效果，並未僅開放給警大畢業生（正門），而仍留有警大訓練合格之替代途徑（偏門），故此項分類尚未必會對非警大生造成阻斷性的不利差別待遇。多數意見對此表面的差別對待，也予以容忍。 就此而言，系爭規定應該不算是最典型的「表面中立」規定。
(二)假如主管機關在執行相關規定時，也將同一考試筆試錄取的一般生送至警大接受考試訓練，則系爭規定就不至於出現明顯不利差別待遇的後果。然因為有上述主管機關故意歧視的行政實踐，以致引發了系爭規定所內含的上述「樓地板v.天花板」的差別待遇，此正是本案之關鍵爭點所在。
四、系爭訓練計畫的性質
(一)按主管機關是依各該年度之「公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫」，將相關一般生送至警專接受考試訓練，此外並無其他一般的法規命令為其執行依據。由於上述訓練計畫僅適用於筆試錄取之特定多數考生，性質上為一般處分，而非抽象命令，因此本院無從受理並宣告訓練計畫違憲。然由於主管機關歷年均如此實施，甚至主張這是基於行政一致性所為，顯然已形成一般性政策，而不只是針對特定多數人重複所為之個案性決定，更非偶然性的個案適用結果。惟由於主管機關未將上述差別影響之行政實踐，形諸於明確文字或一般性規定，故本院無法將之當成是具有一般性效力的法規命令或行政規則，進而直接或單獨宣告此種抽象規範違憲；反之，本院只能將上述行政實踐的效果，與系爭規定連結，進而認定系爭規定之多年運作結果，對於一般生發生系統性的不利差別影響，並違反憲法平等權之保障。
(二)本號解釋所宣告違憲的上述行政實踐，固可理解為系爭規定的系統性適用結果，但由於具有持續性（至99年止，至少曾發生約10年）、一致性（所有一般生一律送警專訓練，沒有例外），而且是主管機關基於行政一致性的故意所為，可見主管機關對之應有其自己堅持的法效果意思。如從法源或法規範的形式來說，此項行政實踐應該不只是不具法效力的單純事實上慣行（usage），而可認為是主管機關基於法之確信（opinio juris），所形成之具有強制力的不成文規則，其位階相當於命令。如果我們能略略突破傳統抽象審查客體的概念框架，不以形式意義的成文法為限來理解違憲審查的客體，或更能明白本號解釋多數意見為何要宣告「系爭規定加上其長期行政實踐」違憲。
五、本號解釋之違憲宣告類型及救濟
(一)單純違憲宣告：就解釋結果而言，本號解釋雖宣告系爭規定之適用結果違憲，但並未同時諭知系爭規定應立即或定期失效，故仍屬學理上所稱之單純違憲宣告。如與釋字第457號解釋相比，本號解釋並未要求有關機關修法，這是因為本案之歧視屬於適用結果的事實上歧視，而非表面上有差別對待的單純法律上歧視。就此而言，修法並非本案所必要的救濟方式。
(二)個案救濟：惟多數意見考量本案聲請人如要就各該確定終局裁判提起再審，其中有人已逾行政訴訟法第276條所定5年再審期間；又以再審救濟聲請人，容有更加拖延或難以提供實際有效救濟之疑慮；加上聲請人所欠缺之「在警大接受考試訓練」資歷，最終仍須由有關機關（行政院及考試院相關部會）會同協調，才能針對目前在職的聲請人等之不同情形，提供確實有效的具體補救措施。因此多數意見進一步要求有關機關，必須針對原因案件，在6個月內，採取適當措施以除去歧視結果或狀態，此屬個案救濟之諭知。過去本院在釋字第720、747及757等號解釋，亦曾針對各該原因案件之不同情形，分別諭知不同的個案救濟方式。本號解釋延續此一方式，提供再審以外的個案救濟方式，並課予有關機關有消除既存歧視的積極作為義務，應該是比修法更具體、也更有實益的救濟方式。
【釋字760號解釋許志雄大法官協同意見書】
一、平等權與應考試服公職權之競合—揭示基本權利後，以平等權審查
按基本權侵害事件有時純屬平等權問題，有時僅涉及自由權、參政權或社會權等實體基本權問題，有時亦可能同時包括平等權與實體基本權問題，而產生競合現象。關於平等權與實體基本權之競合一事，在違憲審查上可能出現之處理方式有四種：
一、差別禁止當然涵蓋於實體基本權之意義中，僅審查實體基本權部分。
二、實體基本權之侵害為平等權審查所吸收，僅就平等權加以審查。
三、從不同之觀點，將實體基本權與平等權並列審查。
四、實體基本權不存在，僅適用平等權。
當並列適用時，通常先作實體基本權之審查。不過，另有所謂「基本權利型平等案件」，則須在平等問題之框架內處理。此類案件中之基本權利，在導入「比較」問題後，始能判斷有無權利之侵害，釋字第610號解釋屬之。
就本案而言，一般生經警察三等特考筆試錄取，於訓練期滿成績及格後，取得警正四階之任官資格，並被任用為職務等階最高列警正四階之職務。此等規定及作法本身，尚未構成應考試服公職權之侵害，而是因為同樣警察三等特考及格之警大或警官學校畢業生，卻能被任用為職務等階最高列警正三階之職務，比較之下，方有造成應考試服公職權受「不平等侵害」之問題。因此，本案應屬「基本權利型平等案件」，審查重點在於平等權。本號解釋於揭示應考試服公職權後，直接進行平等權之審查，堪稱允當。
二、差別待遇之認定—本案應屬於直接差別待遇
從上開解釋理由書之論述觀之，多數意見似認系爭規定本身尚未直接構成差別待遇，而係實施結果始造成差別待遇，屬間接差別待遇問題。惟系爭規定從字面上已可看出，顯然獨厚警大及警官學校之畢業生，對一般生自始即形成不利之差別待遇，至於考試訓練之安排方式，只是更加證實此一差別待遇之存在而已。
事實上，100年警察人員考試改採雙軌分流制（一般生參加一般警察特考，警大畢業生參加警察特考）後，無論錄取人數或錄取率，一般生皆遠低於警大畢業生。以100-104年警察三等特考為例，一般生之錄取人數平均未達警大畢業生之4分之1，錄取率僅3.39%，相較於警大畢業生之75.78％，更有天壤之別（105年9月22日「考試院第12屆第103次會議考選部重要業務報告」附表三：「100-104年公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取人員學歷分析」參照）。而且，一般生安排至警大訓練，訓練期程較長，含教育訓練22個月，實務訓練2個月，計24個月，而警大畢業生僅須受實務訓練。是一般生於訓練合格後取得任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已較警大畢業生約遲兩年，對初任職務及後續陞遷均造成不利影響。事實證明，學歷之差別待遇存在，甚至使一般生淪為警界之「二等公民」，事態相當嚴重。一般生與警大畢業生之差別待遇自始存在於系爭規定，非實施結果出現之現象，故本案性質上仍係直接差別待遇，而非間接差別待遇問題。
三、差別待遇合理性之判斷架構—本案應採取較嚴格之審查標準
判斷差別待遇是否具備合理性時，宜就比較之對象、差別之基礎、權利之性格及目的手段審查等事項依序為之1。以以下即循此方式，就本案加以論述：
(一)比較之對象：平等權係與他人比較而生之權利，故首先須確定「誰與誰」比較。蓋何種權利受何種程度之不平等對待，會因比較對象之不同而有差異。本案聲請人為一般生，與警專或警察學校畢業生相同，經公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取後，一律未被安排至警大訓練，致無法取得職務等階最高列警正三階以上之職務任用資格。反之，警大或警官學校畢業生皆可順利取得職務等階最高列警正三階以上之職務任用資格。經過三等特考及格，警專或警察學校畢業生與一般生之命運一樣，二者之間並無違反平等原則之現象，無從藉由彼此比較而得出平等權受侵害之結論，警專或警察學校畢業生自非一般生比較之對象。而在應考試服公職上，相較於一般生，警大或警官學校畢業生顯然受到有利之對待，將其列為一般生比較之對象，事屬當然。
(二)差別之基礎：其次，須考量係基於何種事由而為差別待遇。例如，美國判例理論上認以人種為理由之差別待遇屬於「可疑分類」（suspect classification），應受嚴格之審查。本席認為，差別事由為憲法第7條列舉之男女、宗教、種族、階級或黨派者，鑑於該等事由係憲法所特別重視，原則上亦應採取較嚴格之審查。至若有關社會經濟政策之規制立法，則宜按個案狀況採取較寬鬆之審查。本案系爭規定係以學歷（且針對特定學校）為由，在警大畢業生與非警大畢業生間形成差別待遇，如同階級或出身門地之差別待遇，實與民主理念大相背離，理應採取較嚴格之審查。
(三)權利之性格：差別待遇涉及之權利種類為何，亦與審查基準之寬嚴密切關聯。在美國，若屬基本權利（fundamental rights）之差別待遇，則受嚴格之審查，如投票權及精神自由權等皆然。本席認為，依據雙重基準理論之旨趣，關於精神自由之差別待遇，應予嚴格之審查；反之，關於經濟自由之差別待遇，則採取較寬鬆之審查。至於參政權方面，因攸關民主之運作，原則上宜比照精神自由處理。本案之差別待遇涉及應考試服公職權，屬廣義參政權之問題，從民主角度考量，自應為較嚴格之審查。
(四)目的手段審查：法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號、第727號、第745號及第750號解釋參照）。本案系爭規定之差別待遇，係以學歷為差別之基礎，且涉及之權利係具有廣義參政權性質之應考試服公職權，理應採取較嚴格之審查基準。本號解釋表明：「鑑於應考試服公職權為廣義之參政權，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符。」其適用實質合理關聯性基準，應屬妥適。
四、實質合理關聯性基準之適用—本案目的違憲
依據實質合理關聯性基準，立法目的須具重要性，亦即差別待遇之目的係為重要公益。而且，差別手段與目的之達成間亦須符合實質關聯之要件；其審查重點在於手段與目的間有無密接的適合性（close-fitness），抑或兩者間是否不相稱（misfit）
系爭規定之立法目的是否具有重要性，本號解釋並未言明。查系爭規定於65年1月17日制定公布時，原為配合警官學校與警察學校教育之不同，而區別警官與警員之任用資格。其立法理由略稱：「警察人員執行職務，行使職權，須具專業技能與學識。故警察法及警察教育條例規定，警察人員之任用以曾受警察教育為限，并在遴用前由國家設置專門學校以培育之。……現行警察教育制度，中央設警官學校，省（市）設警察學校。……中央警官學校辦理高級警察教育，培植中級以上警察幹部，……省（市）警察學校辦理初級警察教育，培植基層人員……。故而差別規定其任官資格，以符訓、用合一精神，嚴格區分官、警界限。」當時警察人員之任用資格由警察教育體系壟斷，有無侵害其他人應考試服公職權，姑且不論。在此前提下，其為警察任務之達成，依訓用合一精神，於警察教育體系內區分警官與警員之培植，進而差別任官資格，以任用具備一定專業技能與學識之警察人員。就立法目的而言，謂其差別待遇係為追求重要公益，尚無不可。惟自開放未具警察教育體系學歷之一般生報考警察三等特考後，立法事實改變，原來之立法目的已失所附麗，難謂正當。
系爭規定獨厚警大及警官學校之畢業生，對一般生構成不利之差別待遇，乃不爭之事實。其差別待遇之目的為何？恐怕僅剩刻意保護警大及警官學校之畢業生而已，如此有何重要公益，殊難想像 。僅憑此點，系爭規定即有違憲之嫌。或謂系爭規定既有「訓練合格」之明文，可作為警大或警官學校畢業學歷之替代手段，足以彌補學歷之差別待遇。然100年之前考取警察三等特考之一般生，均被安排至警專受訓，致無從取得派至警大完成考試訓練之機會。所以如此，除有關機關之心態及作法可議外，系爭規定未明定警察三等特考筆試錄取之一般生一律安排至警大訓練，更是問題之癥結。所謂「訓練合格」，根本是掩人耳目之手法；其立法之初，動機與目的不純，欠缺正當性。因此，從差別待遇之立法目的審查，系爭規定已可認定違憲。
內政部警政署辯稱，99年以前之訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮。就此，本號解釋理由書不厭其煩，一一加以駁斥，並認定：「將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受訓之手段，與擇優選才目的之達成間難謂具實質關聯。」嚴格言之，「擇優選才」乃考試之目的，非系爭規定差別待遇之立法目的。多數意見對實質合理關聯性之適用手法，恐未盡允當。
五、違憲判斷之方法—本案應該全部宣告系爭規定違憲
違憲判斷之方法主要分成法令違憲與適用違憲兩種，前者係指系爭之法令本身違憲，後者則係法令本身未經判斷違憲，但在該法令適用於一定之具體事件限度內認定為違憲。法令違憲有全部違憲與部分違憲之分，若為部分違憲，則其他部分仍屬有效。無論在採附隨違憲審查制或抽象違憲審查制之國家，法令違憲均屬常用之違憲判斷方法。而適用違憲之概念未必明確，且類型不一。基本上，適用違憲包括下列三種類型：一、法令兼含可能合憲適用與違憲適用之部分，二者具不可分之關係，無法切割作成合憲限定解釋時，於其事件之解釋適用上涉入違憲部分限度內為違憲。二、法令可能作成合憲限定解釋，但法令之執行者能為而不為，卻超出合憲適用範圍，為違憲之適用時，其適用行為違憲。三、即使法令本身合憲，執行者卻以侵害憲法所保障之權利自由方式適用該法令時，其解釋適用行為違憲。惟美國因採附隨違憲審查制，違憲判決原則上僅具個別效力，故憲法判例中，即使實質上屬法令違憲之判決者，其判決文亦會有「在適用於上訴人之限度內違憲」之表現方式，彷彿是適用違憲之判決。此際，須依判決之本旨，就其係屬法令違憲或適用違憲，為實質之判定 。我國因採抽象違憲審查制，且未如德國設有憲法訴願制度，故實務上僅有法令違憲之解釋，而無適用違憲之解釋。
本案有關訓練之違憲判斷，若在附隨違憲審查制國家，亦有可能採取前揭第二種類型之適用違憲判斷方法，但於我國之抽象違憲審查制下，唯有採取法令部分違憲之判斷方法。然如前所述，若徹底追究，問題之主要癥結在於學歷，而非訓練。系爭規定以學歷為差別事由，自始獨厚警大及警官學校之畢業生，而對一般生形成不利之差別待遇，照理應為全部違憲之判斷。
最後，本號解釋為予聲請人救濟，另釋示：「行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」本席認為，其他類似情形之一般生固未包含在內，但基於應考試服公職權之平等保障原則，有關機關亦應主動採取適當之補救措施。又100年警察人員考試改採雙軌分流制後，違反平等原則之問題依舊存在，系爭規定應儘速修正，以終結學歷所造成之不合理差別待遇。惟不容諱言，現行警察人員之培育養成及進用陞遷制度蘊含諸多問題，影響警界生態之健全發展，必須通盤檢討改革。將警大脫離一般教育體系，改為警察之職前訓練及在職進修教育機構，並將現行專為警大生設計之「教考用」政策廢止，回歸一般公務人員之「考訓用」正軌，或許不失為根本解決問題之道。
【釋字760號解釋湯德宗大法官部分協同意見書】
本解釋堪稱本院就某項表面上中性之法規，以其適用之結果對於特定群體之成員產生顯著「差別影響」（disparate impact）為理由，而將法規宣告違憲之首例 ，對深化我國憲法上平等權之保障，尤其開發所謂「隱藏性的歧視」（hidden discrimination）或稱「間接歧視」（indirect discrimination），具有指標性的意義。本席贊同本解釋宣告警察人員人事條例第11條第2項規定違憲之結論。
一、本解釋之客體（解釋標的）為何？
本解釋釋示：「警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符」。據上，本件解釋之客體（即經大法官審查並宣告違憲之標的）為警察人員人事條例第11條第2項之規定（下稱系爭規定），了無疑問
二、系爭規定如何違憲？
按前揭解釋文於指摘系爭規定「未明確規定考試訓練機構」後，續謂：「致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇」。由此可見，本解釋宣告「系爭規定」違憲乃鑑於其實際適用所產生之不公平結果！
三、系爭規定實際適用結果（違憲）＝系爭規定本身（違憲）？
邏輯上說，「法規適用結果」與「法規規定本身」確非同一。而我國現制因屬抽象違憲審查制度（abstract constitutional review），大法官僅得就「法規」（含法律、法規命令2及經本院解釋3認定其與命令相當者）本身有無違憲，進行抽象審查；不得就抽象法規適用於個案之「認事用法」有無違憲，進行具體審查，是本院前此有關平等權之解釋殆皆屬法規本身是否違憲之判斷，而未有僅（純）以「法規適用結果」作為審查之標的者。本解釋堪稱僅見之異類！
四、間接歧視或直接歧視？
按比較憲法學（comparative constitutional law）上，「歧視」可分為「直接歧視」（direct discrimination）與「間接歧視」（indirect discrimination）兩種。「直接歧視」指法規（或國家其他公權力之行使）明白以某種人別特徵（personal traits），例如性別、種族、宗教、階級、黨派、年齡、性傾向、殘障、國籍、語言等、意見等，作為分類基礎（區分標準），所實施之不合理的差別待遇；「間接歧視」指法規（或國家其他公權力之行使）表面上為中性（apparently neutral），不涉及差別待遇，然其適用之結果對於以某種人別特徵作為分類基礎之特定群體之成員，確實產生顯然不合乎比例之不利效果（disproportionately prejudicial effects），且無法證立其為正當者。
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1 同註2
2 參見行政程序法第150條第1項：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」。
3 參見本院釋字第154號解釋（最高法院及行政法院判例得作為憲法解釋之客體）、釋字第173號解釋（行政函釋得作為憲法解釋之客體）、釋字第374號解釋（最高法院法官會議決議得作為憲法解釋之客體）。
五、如何認定存有「間接歧視」？
按憲法平等權之審查，必以「差別待遇」（disparate treatment）之存在為前提。「間接歧視」不同於「直接歧視」，系爭法規（或國家其他公權力之行使）在表面上為中性，不涉差別待遇，其所以應受非難，乃因適用之結果產生了差別待遇。惟法規適用（或國家其他公權力行使）之結果產生「事實上的差別待遇」（de facto disparate treatment），毋寧為自然，並不當然構成「法律上的差別待遇」，而須接受平等原則之檢驗。是前揭解釋理由書第7段第2句以下之說明旨在認定系爭規定之實際適用結果，對於警察三等特考筆試錄取之一般生，已構成應接受司法審查之法律上的差別待遇。
按前揭解釋理由書第7段之說明，本案認定存在「法律上的差別待遇」，乃鑑於內政部警政署關於系爭規定之適用實際已形成「顯著」且「一貫」之差別待遇。析言之，系爭規定實際適用所形成之差別待遇所以具有「顯著」性，乃因100年之前警政署一律將警察人員特考筆試錄取之一般生送至警專（而非警大）受考試錄取人員訓練，致該一般生中無一人能符合系爭規定所定「經警大訓練合格」之要件，從而亦無一人取得職務等階最高列警正三階以上職務（含巡官）之任用資格。至於系爭規定實際適用所形成之差別待遇所以具有「一貫」性，乃因（見於）其間雖經監察院糾正、考試院訴願決定命為改正，警政署卻一仍舊慣，致「形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果」。
猶需一言者，關於「間接歧視」是否以具有「歧視意圖或目的」（discriminatory intent or purpose）為必要，各國法院見解不一。前揭理由書第7段既強調警政署訓練安排及職務派任具有「一貫性」，縱經監察院糾正及考試院訴願決定，一仍舊慣，拒不改變，即在顯示：本解釋採取與美國聯邦最高法院相同之見解，亦即除能證明具有「歧視之意圖」外，單純之「差別影響」（disparate impact）尚不構成法律上的差別待遇。蓋憲法上之平等權旨在保障「機會平等」（equal opportunities），非在確保「結果平等」（equal outcomes）。
綜上，當法規適用（或國家其他公權力行使）之結果，對於以某種人別特徵作為分類基礎（區分標準）之特定族群成員，已形成「有意」、「顯著」且「一貫」之差別待遇（或解釋理由書第10段所稱之「系統性之不利差別待遇」）時，即存在「間接歧視」。
六、本案之審查標準？
上開釋示明白指出：「應考試服公職權」乃廣義之參政權，與公共生活秩序之形塑關係重大，爰應提高審查基準，接受「較嚴格之審查」（俗稱「中標」）。此舉可望改正本院前此對於參政權之差別待遇，審查過於寬鬆的缺憾，殊值贊同。上開釋示並正確指出「較嚴格審查」（「中標」）之判準包括：目的須為追求重要公益，且所採取之差別待遇（手段）與目的之達成間須有實質關聯。一舉改正了本院自釋字第694號解釋以來連續三次失準的釋示，應予肯定。茲為進一步釐清「舉證責任」之歸屬，本席以為，上開有關審查基準之釋示應更補充：「案件經聲請人釋明存有差別待遇後，除關係機關證明系爭差別待遇之存在確有正當理由者外，應判定系爭差別待遇為違憲」。庶幾我國違憲審查之運作得更趨完善。
七、本案合憲性審查—部分目的違憲、且目的和手段間亦欠缺實質關聯。
(一) 關於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第一個理由-- 維持警察養成教育制度，本解釋雖認同其目的乃在追求「重要公益」，惟不認為所採取之差別待遇手段（將一般生一律安排至警專受考試錄取人員訓練）與目的（培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員）之達成間具有「實質關聯」，蓋警大及警專畢業並非取得警察專業知識及技能之唯一管道，是系爭規定明定經警大或警官學校訓練合格之一般生亦可派任職務等階最高列警正三階以上之職務（含巡官）。
(二)關於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第二個理由-- 警大容訓量有限，本解釋認為此等「行政便宜」（administrative convenience）之考量，固屬「正當」之目的，然要難謂係「重要公益」，故而無法通過「目的合憲性」之檢驗，乃無需更為「手段與目的關聯性」之檢驗
(三)至於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第三個理由-- 巡官職務員額有限，僅有部分考試及格人員得派任巡官，本解釋對其目的合憲性並無質疑，蓋官僚體系階層化古今中外皆然；惟正因巡官員額有限，更應從考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。將筆試錄取之一般生一律送警專受訓之差別待遇手段，與擇優選才目的之達成間難謂具有「實質關聯」。
八、造成本案差別待遇的根本原因
解釋理由書末段（第11段）按例交代應不予受理之聲請部分。其中關於聲請人一主張91至93年各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫有違憲疑義一節，本解釋釋示：「查上開訓練計畫係針對前揭考試筆試錄取之特定人所為之行政處分……非屬得向本院聲請解釋之客體」。至此，真相殆已呼之欲出：本件系爭差別待遇與其說是「系爭規定」所造成，不如說是警政署擬定「訓練計畫」所造成！
按警察三等特考筆試錄取之一般生，其應考試服公職權之所以遭受「系統性之差別待遇」，既因前開警政署之訓練處置（決定）使然，本院原應（直接）宣告前開警政署訓練處置（決定）違憲，惟因受限於抽象違憲審查制度（上開訓練計畫性質上為行政處分，非本院所得審查之客體），不得已乃嘗試藉助「間接歧視」之概念，就表面上中性之「系爭規定」（警察人員人事條例第11條第2項之規定），以其實際適用結果造成「系統性之差別待遇」為由，將「系爭規定」宣告違憲，俾使聲請人獲得救濟。
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